匡远配、陆钰凤：我国农地流转“内卷化”陷阱及其出路【转】

摘    要：在农地流转规模持续扩大的趋势下, 农地流转去农业“内卷化”目标未能实现, 其自身却陷入“内卷化”困境, 表现在流转增速放缓、农地流转导致“小农复制”和农地流转对农业生产效率作用递减等方面。本文分析发现, 农地的客观属性、农户主体效应、农地流转市场缺陷和政府推动农地流转的阶段性、运动性是农地流转进入“内卷化”陷阱的原因。本文基于“三个适应”视角分析未来农地流转发展应遵循的适度性原则。各主体需要在发展多种形式的适度规模经营、促进小农户与现代农业有机衔接、建立完善农地流转治理体系等方面发力, 跳出农地流转“内卷化”陷阱。

一、问题的提出

20世纪70年代末开始实行的家庭承包责任制极大地激发了农民的生产积极性, 解放和发展了农村生产力, 曾对我国农业发展做出重要贡献, 但是, 在以均田承包为主要特征的制度安排下, 土地分布零散, 细碎化严重, 农业生产经营规模偏小。细小和分散的小农经济陷入精耕细作的路径依赖并被锁定, 陷入“内卷化”困境 (郭继强, 2007) 。随着我国工业化、城镇化水平的不断提高, 家庭承包责任制忽略了农户在农业生产效率上的差异, 使农户规模与效率错配 (Adamopoulos等, 2014) , 制约中国农业生产的进一步发展。农业问题的出路在于土地。政界和学界探索并寄希望于农地制度变革, 达到去农业“内卷化”之目标。随着城镇化和农村劳动力转移, 人地关系开始松动, 理论上, 通过土地流动与再配置, 有助于实现农业适度规模经营, 提升农业生产效率, 增强农业国际竞争力。但是, 在农地流转面积占家庭承包耕地面积的比重 (下文简称“农地流转率”) 超过1/3的现实情况下, 农业适度规模经营的趋势没有出现, 农地流转市场发育依旧缓慢且地区差异显著, 我国小农经济面貌没有实质性改变。这意味农地流转去“内卷化”目标未能实现。农地流转自身却陷入发展困境, 呈现“内卷化”特征。本文将分析和概括农地流转“内卷化”的基本特征、形成原因, 并基于“三个适应”视角分析未来农地流转发展的适度性, 最后提供跳出农地流转“内卷化”陷阱的建议。

二、农地流转的去“农业内卷化”目标与其自身“内卷化”特征并存

(一) 农地流转的去“内卷化”目标

人多地少的基本国情决定了我国农业尤其是粮粮食食生生产产面面临临挑挑战战的的复复杂杂性性与与现现代代农业发展任务的艰巨性。户籍制度一度阻隔城乡要素流动, 规模庞大的农村剩余劳动力只能滞留农业, 即使后来户籍约束得到缓解, 城乡之间的要素流动仍不完全。再者, 庞大的农村劳动力也无法在短时间内全部释放。而单位面积土地上劳动投入的高度密集和单位劳动的边际报酬递减, 导致农业领域出现“没有发展的增长”, 即“农业内卷化” (黄宗智, 2000a, 2000b) 。“农业内卷化”不利于提升农业生产效率, 对粮食安全构成威胁, 阻碍我国现代农业发展。摆脱“农业内卷化”, 需要以要素流动与重新配置带动产业结构调整与效率改进, 这依赖于规范、有序的农地流转推动。农地流转本身是一种政策工具, 其工具性体现在:土地自由流动促进农业生产方式从目前相对封闭的、自给自足的小农经济转变到开放的、面向市场的产业化生产 (张良悦, 2016) 。

(二) 农地流转的“内卷化”特征分析

1. 农地流转进入“增速下降”通道。

自1984年中央“一号文件”首次提出鼓励农地流转以来, 陆续出台了一系列鼓励支持农地流转的政策文件, 但发展缓慢。1990年, 全国转包、转让土地的农户数占比仅0.9%, 转包、转让的耕地面积占比也只有0.44% (1) 。2008年, 中共十七届三中全会召开并审议通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》, 农地流转开始进入全新的发展阶段。2008年, 全国农地流转面积1.09亿亩, 农地流转率8.84%, 2016年相应增加为4.71亿亩和35.00%。虽然农地流转规模在持续扩大, 但是, 从2015年开始, 农地流转增速放缓, 从2014年的4.66%下降到2.94%, 2016年继续下降到1.70%。2005—2016年, 农地流转发展经历了缓慢期—加速期—减速期的转变, 当前农地流转增速放缓趋势明显。

表1 2005—2016年全国农地流转情况 

2. 农地流转的“小农复制”:

农业分散经营格局固化。从土地分布和户均经营规模来看, 2007年, 每个农业劳动力平均占有的耕地面积仅0.4公顷, 相当于英国的3%、日本的16%、韩国的36%, 甚至比印度 (0.6公顷) 还少 (郭熙保, 2013) 。如果按每个农户家庭有两个农业劳动力计算, 户均耕地面积仅为0.8公顷 (12亩) , 并极有可能分布在远近不同、肥瘦不等的地方。根据1999年和2000年对四川、河南等五省共1000户农户的调查, 我国户均耕地4.7块, 最多的农户拥有33个地块, 平均地块面积仅为1.7亩 (叶春辉等, 2008) 。2010年底, 我国农户平均经营耕地面积为8.7亩, 平均实际经营耕地块数为5.5块, 地块平均面积仅为1.6亩 (展进涛等, 2016) 。根据国家第三次农业普查数据, 截至2016年底, 全国2.3亿户农户, 其中2.1亿户农业经营户, 平均每户承包8亩地。

从农户经营耕地规模的分布情况来看, 2009年, 经营耕地面积在10亩以下的农户数占总农户数的比例为84.02%, 2015年为85.74%, 大多数农户经营耕地的规模仍然偏小。根据钱克明等 (2014) 、林万龙 (2017) 的研究, 基于我国基本国情、农情, 户均耕地几十亩应该是未来我国农地经营规模的常态。但是, 截至2016年底, 我国有近2.6亿农户经营耕地面积在50亩以下, 占农户总数的97%左右。小农户仍是我国主要的农业经营主体, 小农户在农业生产中能否现代化, 直接决定了我国农业现代化的发展程度。尽管自2008年以后, 我国土地流转速度加快, 但这仅仅是土地耕种权利在小农之间的转移, 户均耕地规模仍然偏小, 农业分散化经营格局固化, 农地流转导致“小农复制”。

表2 农户经营耕地规模的分布情况 (%)  

3. 农地流转对农业生产效率作用递减。

阿瑟·杨格在《农业经济论》一书中最早提出了农业适度规模经营理论 (Young, 1770) , 土地规模与生产效率包括线性关系和非线性关系, 前者包括正相关和负相关, 后者包括U型关系和基于效率选择差异的不确定关系。理论界认为农地流转是有效率的, 很大程度上是由于其能够解决土地规模较小、耕地细碎化等问题。但是, 在我国当前的农业生产条件下, 过度扩大农业经营规模反而不利于提高农业单产。从目前来看, 我国土地单产是递减的。根据对全国6万户农户的抽样调查发现, 大规模农户的土地单产远低于小规模农户, 前者为714元/亩, 后者为2614元/亩 (1) 。大规模农户的农业单产更低, 原因在于:大规模农户单位土地的劳动力投入明显低于小规模农户, 在农业机械化程度没有足够高的情况下, 经营面积过大会摊薄单位土地上的劳动投入;从种植结构来看, 大规模农户主要是产粮户, 小户种植经济作物的土地比例更高, 经济作物的附加值更高。土地生产率与农户经营规模之间存在“倒U型”关系和阶段性表现 (陈杰等, 2017) 。

虽然土地流转能够在一定程度上缓解农户经营规模偏小的问题, 但是总体来看推动较缓慢, 农户经营规模偏小的基本面不变。在这种情况下, 在劳动力、资金等诸多方面难以实现资源的优化配置, 对专业化的强调没有太大意义, 农业分工也只能停留在自然分工层面, 效率上升空间有限。在未来较长时期内, 小农户仍将是我国农业生产经营的主要组织形式。农地流转导致相当数量的小规模农户、一定数量的中规模农户和少量的大规模农户并存, 这种状态将长期持续。粮食作为土地密集型农产品, 相对其他作物而言, 受我国耕地资源状况的影响更大, 土地细碎化对不同规模粮食生产农户均可能造成技术效率损失。而农地市场的扭曲也降低了农业劳动生产率 (盖庆恩等, 2017) 。

三、农地流转“内卷化”形成原因分析

(一) 农地的客观属性是农地有效流转的先天羁绊

1. 土地的非迁移性与农地的“流动性”之间的矛盾。

土地只能在其所处的地理位置和地形部位上加以利用, 不像其他生产要素可根据需要而移动位置, 这就是土地的非迁移性。所以常称土地为不动产。土地的非迁移性是土地区别于其他资源要素的重要特性, 也是制约农地流转发展的重要客观因素, 但这一点常常被忽略。交易性是农地流转最重要的特性之一, 交易的启动与实现需要以要素的自由流动为基础, 物理形态上的位置可移动是要素流动的基本要求之一。农地的非迁移性违背了这个原则, 农地流转市场已不同于通常意义讨论的要素市场。学界普遍认为的农地流转有利于实现土地要素的自由流动与重新配置, 只是从流转主体意愿与流转权利层面得出的结论, 忽视了农地流转存在天然的、非人力可左右的限制条件, 这是农地流转市场的客观特殊性。正是这种客观限制, 对流转意愿、流转方式和流转效率等都产生了负面效应。

2. 土地整理的资金沉淀性与小农户投资的有限性之间的矛盾。

土地整理就是指农业经营主体采取各种措施, 对田、水、路、电等进行综合整治, 提高耕地质量, 增加有效耕地面积, 提高生产效率, 增加经济效益的行为。土地整理费用是农地转入方考虑的成本之一。如果土地整理难度大, 那么农业生产者转入土地的动力不足。即使成功转入了土地, 若整理费用过大或整理后的土地利用效率较低, 转入方有可能亏损, 也会影响其他流转主体的积极性。在家庭承包责任制下, 家家分田、户户种地, 各家各户的田地分布远近结合、肥瘦搭配, 耕地分布的严重细碎化增加了土地整理的难度与成本。再考虑到区域之间自然地理特征的差异, 中西部地区以丘陵山地为主, 水资源缺乏进一步加剧了土地细碎化, 增加农业经营难度和成本, 制约土地流转规模, 形成有供无需的局面 (吴记峰等, 2011) 。此外, 土地的非迁移性决定了土地总是与特定的自然环境条件和社会经济条件相联系, 为了改造和利用土地所进行的农业基本投资、农业生产布局必须与特定的环境条件相结合, 不能轻易分离, 否则需要支付较高的成本。简而言之, 土地整理的资金沉淀性不仅仅导致农户参与流转的积极性不高, 即使顺利流转, 小农户也没有对土地进行改造的能力, 更难以实现规模经营和效率改进。

3. 土地产权的模糊性、非完整性不能满足农地经营权流转的产权要求。

土地承包经营权具有双重属性。一方面, 土地承包经营权具有物权性质, 但只是物权中的他物权, 即依照授权支配他人的物的权利, 因为承包经营的土地不属于自己所有。另一方面, 土地承包经营权又具有债权性质, 它产生于承包合同, 是发包人和承包人双方达成的结果。因此, 土地承包经营权的行使需要同时符合所有权人和承包人的意志。集体所有的土地承包出去, 是行使了所有权人的权力, 是所有权派生了承包经营权。农民拥有的是一个残缺的地权, 导致农户对土地投资的积极性不高, 降低了土地边际生产率, 农村土地需求不足;同时, 产权残缺拉低了土地承包经营权交易价格, 承包经营权流转的收益会因此下降, 抑制农村土地供给 (钱忠好, 2002) 。

清晰的土地产权是农地交易的前提。农村土地所有权主体模糊不清, 农民对土地的使用权受到侵害, 其流转的主体地位也难以保障, 为地方政府和基层组织干预农民农地流转进行权利寻租提供了空间。农地流转中各类利益相关主体的不规范行为, 导致流转收益分配不合理, 农地流转绩效机制难以成形, 因而农户缺乏流转动力 (马晓河等, 2002) 。虽然部分学者提出农村土地私有化的建议, 但持反对意见的学者提出, 经济收益才是产权安排的基础, 在当前土地规模小、收益低的情况下, 农村土地产权改革难以对农户农业生产投资产生实际影响, 也无法显著扩大农地流转规模 (钟甫宁等, 2009) 。

(二) 农户主体效应是农地流转“小农复制”的认知根源

1. 禀赋效应:

叠加影响农地转出意愿、流转方向和流转效益。长久以来, 土地是中国农民的“命根子”。尽管随着城镇化和农村劳动力转移, 农村人地关系不断变化甚至有所松动, 农地流转也呈现一定的潜在收益, 但这种潜在收益的吸引力并未使农地供给形势乐观, 一个重要的原因在于农民对所拥有土地的价值评价很高, 在行为经济学中称为“禀赋效应”。禀赋效应, 即某物品一旦成为自己拥有的一部分, 人们倾向于给予它更高的价值评价 (Thaler, 1980) 。Radin (1982) 强调, 如果一项财物的损失所造成的痛苦不能通过另外财物的替代得到减轻, 那么, 这项财物就与其持有者的人格密切相关, 称为人格化财产。禀赋效应在农地流转中的存在性、作用机理、影响因素已经得到了验证 (罗必良, 2014;胡新艳等, 2017) 。禀赋效应直接抑制了农地流转, 更重要的是, 农户对不同流转主体的禀赋效应强弱差异导致土地更容易流向小农户, 阻碍规模经营与农业生产方式改变, 导致农地流转陷入规模扩大与效率递减并存的发展困境。

2. 价格效应:

地租差异影响流转动力和流转用途。若是农民私下流转土地, 流转价格通常较低, 甚至是“零地租” (陈奕山等, 2017) , 要么导致流转动力不足, 要么只是小规模、分散流转。若是农民将土地流转给大户或企业, 由于禀赋效应和行政力量干预, 在各利益相关主体的博弈下, 地价通常会被抬高, 转入方需要支付较高的地租。如果转入方的边际报酬为负, 那么其没有激励去转入土地。据李春生 (2017) 在皖北等地的调查, 流转土地租金为800~1000元/亩, 化肥、种子、农药每亩500多元, 农机具、播种、人工等每亩500元, 则亩均成本超过1800元, 种植小麦、玉米夏秋两季的收入合计1464元, 一亩地亏损超过360元。如果流转农地用于粮食生产, 经营主体难以实现可持续经营。若想获得经营收益, 要么转变土地用途, 搞“非农化”、“非粮化”, 要么调整种植结构, 改种收益更高的经济作物。

3. 锚定效应:

农业生产方式转变困难影响流转速度和流转效益。家庭承包责任制下一家一户小规模经营模式常态化, 小农生产仍是中国主要农业形态 (许惠娇等, 2017) 。转变农业发展方式, 构建新型农业经营体系, 需要从提升农业效率和创新农业组织形式两方面着手, 但是, 无论是农业全要素生产率改进, 还是农业经营模式创新与完善, 都困难重重。农民的行为改变不仅受到自身及所属文化传统的障碍, 还受到农业环境中的经济、社会、自然等条件的制约 (王慧军, 2003) 。大多数农户一旦习惯了特定的种植结构和生产方式, 就不轻易作出改变, 流转土地也就没有太大的必要性。即使流转了土地, 也只是出于耕作便利、人情往来等目的的私下流转, 如互换离自家近的耕地以方便耕作。如此一来, 小农经济得以固化。

(三) 农地交易市场缺陷是农地流转效率损失的根源

市场通过价格信号和竞争机制, 使资源得到合理配置, 是资源配置的有效手段。但农地流转不是一个纯粹的要素市场, 而是一个“关系型人情市场” (罗必良, 2014) 。加上我国农村土地市场发育不完善, 市场主体不够成熟和市场机制不完备并存, 导致农地流转效率损失。

1. 农地流转市场主体的不够成熟导致其作用力有限性。

交易的开始源于交易主体的内在动力, 交易的实现依赖于提供交易相关服务的主体。交易的整个过程涉及交易主体和服务主体, 受到不同市场主体的共同作用力。在我国, 一方面, 农民自发流转的局限性是农地交易主体不足的根源。另一方面, 我国农地流转市场中介组织发育滞后, 难以发挥连接农户与市场、农地供给方和需求方的桥梁作用, 也无法扮演好在农地流转信息咨询与发布、合同签订与见证、纠纷调解等方面的服务角色, 造成农地流转信息不对称, 农户与市场难以对接 (周飞, 2006) , 农户只能在农村内部自发地流转土地。农业规模报酬的实现和生产效率的提升依赖土地、劳动力、农业机械等生产要素的优化组合, 农业生产的产前、产中、产后的各环节服务也缺一不可。我国农村土地市场仍处于发育阶段, 土地流转服务平台较少, 服务水平较低, 既影响土地流转的进程也影响土地流转的质量和效果。农地流转中介组织有限成为农地流转市场活力不足与秩序混乱的重要因素, 农地流转效率受损。

2. 农地流转市场机制的非完备性影响农地流转发展质量。

我国农地流转市场仍处于发育阶段, 市场机制尚不完备。 (1) 价格机制扭曲。一方面, 农户自发流转的价格由于农户认知、人情关系等原因而偏低, 甚至出现“零地租”现象 (陈奕山等, 2017) , 另一方面, 政府推动的向工商资本大规模流转的价格因资本渗透和行政干预又不断被抬高。在农地流转市场, 土地不再是一种用于交易的、纯粹的要素, 而是承载收入、保障、人情交换等多种功能的载体。地租确定的过程是各利益相关主体博弈的过程 (田先红等, 2013) 。流转价格无法反映土地要素的真实价值, 农地流转市场乱象层出, 效率损失。 (2) 评估和监管机制不健全。土地评估是形成真实、有效的流转价格的重要环节, 包括土地等级评估、土地收益评估等, 需要请专门的土地评估机构进行定价, 以维护农民作为流转主体在市场经济条件下的合法权益, 避免市场价格蒙骗。但是, 当前我国正规的土地评估机构有限, 相应的评估办法与标准仍欠缺。同时, 法律法规制度对于农地流转制度安排还存在缺陷, 流转法规体系不健全, 缺少对流转必要的公证和监管 (季虹, 2001) 。农地流转引发的纠纷日益增多, 各地相关政策、法规对矛盾纠纷处理随意性大, 难以规范农村土地流转市场。 (3) 风险保障机制建立尚处于初级阶段。我国农村土地流转发展面临外源性和内源性双重风险 (赵峰, 2014) 。虽然经2016年农业部的积极推动后, 全国多个省、市、县出台了关于加强对工商资本租赁农地监管和风险防范的具体实施意见, 已缴纳土地流转风险保证金1.98亿元, 但对于近5亿亩流转农地来说还远远不够。不管是政府推动还是市场探索, 建立完善农地流转风险保障机制的进程缓慢, 影响农地流转发展质量。

(四) “诺思悖论”是农地流转速度转换的推手

1978年以前的两次农地制度改革, 充分体现了我国公共治理活动遵循“运动式”思维 (李永安, 2015) 。对照农地流转现实, 政府在农地流转中的行为取向仍摆脱不了“运动式”思维的桎梏。大规模集中流转土地的行为嵌入在地方政治生态中, 这既是地方政府落实中央“发展农业适度规模经营”政策的目标责任的结果, 又是其积极追求政绩、争夺项目资源的产物 (曾红萍, 2015) 。“诺斯悖论”为农地流转速度转换提供了重要解释。

1. 政府推动农地流转行为具有运动性、阶段性。

1984年中央“一号文件”首次提出要“鼓励土地逐步向种田能手集中”, 打开了农地流转的政策口子。到20世纪初期, 农地流转已从禁止流转到允许流转、从单一形式流转到多种形式流转、从无偿流转到有偿流转。在此期间, 农地流转发展缓慢, 主要表现农户私下的小规模流转。但是, 自2008年召开十七届三中全会以来, 农地流转由私下流转逐步转向市场流转, 农地流转与规模化经营更明确且频繁地结合在一起, 土地的资本、资产属性得到强化, 催生了政府“运动式”推动农地流转 (见表3) 。随着在国家政策层面号召“工业反哺农业, 城市支持农村”, 城市与农村的关系由汲取型向反哺型转变, 资本下乡的政策推力形成 (赵祥云等, 2016) 。工商资本下乡成为政府开展农地流转运动的重要载体。工商资本以土地经营者的身份直接从农民手中转入土地, 而且往往是超大规模转入土地。为了打造“超级规模”典型, 政府支持的对象多为1000亩以上的企业, 因此绝大部分农业补贴资金和项目都向农业企业倾斜 (王彩霞, 2017) , 这又进一步加快农地流入工商企业。

目前, 各地方政府仍呈现强力推进农地流转的势头, 但已逐渐从一味扩大农地流转规模向规范农地流转市场转变。2014年以来中央连续发文要求规范农村土地流转行为, 防止搞大跃进。政府对工商资本下乡的态度也经历了放任—约束—适度推动的转变。

2. 财力困境和维稳压力降低了政府助推农地流转的加速度。

(1) 政府对新型经营主体的扶持力度受制于财政困境。新型农业经营主体是推进农地规模经营的主力军, 扶持新型农业经营主体是发展现代农业的重要举措。但是, 自1994年财税体制改革后, 地方政府的财政收入骤然下降, 开支却没有相应减少, 很多地方政府陷入财政窘境。地方政府对新型农业经营主体的扶持也显得“心有余而力不足”, 甚至出现地方政府将国家对新型农业经营主体的农业扶持款用来弥补财政资金缺口的现象。一方面, 地方政府积极帮助新型农业经营主体争取国家的政策扶持, 另一方面, 在新型农业经营主体的国家扶持经费方面弄虚作假, 存在通过各种手段侵占和挪用相关经费的情况 (汪发元, 2015) 。2009年, 获得财政资金扶持的合作社数为13.5%, 2015年下降到2.5%, 各级财政专项扶持资金总额的绝对值自2014年开始下降。2015年获得财政资金扶持的家庭农场数仅为6.6%, 平均每个享受财政扶持的家庭农场获得扶持资金5.9万元;获得贷款的家庭农场数仅为5.9%, 其中获得20万元及以下贷款的家庭农场数占65.1%。 (2) 过多行政干预容易引起群体事件和社会治理问题。农地流转不仅仅是一个经济问题, 还是一个政治问题, 更是一个社会问题。现行农村土地大规模流转的原始驱动力源于地方政府的自利性, 这种自利性既包括政绩考核, 也包含权利寻租。随着农地流转的经济利益日益凸显, 各利益主体的非均衡化分利以及政府推动农地流转的目标与农民的期望背道而驰, 极易产生农民与政府的强烈冲突和对抗, 引发土地流转纠纷, 并从自发型演变成组织型的群体性事件。全国土地流转纠纷数从2009年的6.6万份上升到2015年的11万份, 增幅为65.8%, 这些纠纷主要发生在农户之间、农户与村组集体之间、农户与其他主体之间。工商资本下乡导致的“非农化”、剥削小农、乡村治理恶化等严重后果也给政府敲醒了警钟。在这种情况下, 政府出于社会维稳的目的, 其农地流转运动也不得不减速。

表3 2008年以来政府推动农地流转的主要文件

四、农地流转发展适度性评价:基于“三个适应”视角

当前, 全国农地流转率已超过1/3, 东部沿海地区甚至超过1/2, 这是政府推动农地流转的结果。农地流转的基本原则是依法、自愿、有偿, 其落脚点是尊重农民意愿、保护农民权益。在农地流转的大趋势下, 未来农地流转发展必须与城镇化进程相适应, 与农村劳动力转移相适应, 与农民的接受程度相适应。

(一) 农地流转要与城镇化进程相适应:基于“四化同步”的分析

农地流转发展到现在, 已经不仅仅涉及土地要素流动与劳动力往返于城乡的问题, 其核心争议点也从流转与否转变到如何流转、流转的适度规模、流转效益等方面, 农地流转与城镇化不再是简单的线性关系。另一方面, 城镇化与工业化、信息化、农业现代化紧密联系, 城镇化在工业化与农业现代化之间发挥桥梁作用, 信息化则对工业化、城镇化和农业现代化发展起到助推作用。关于农地流转与城镇化进程的适应性讨论, 更需要有“四化同步”的认知高度。当前, 人地关系开始缓解, 为农地流转及其被预期的规模经济效益、收入效益等一系列正效应提供了理论上的可能性, 但由于现存农地产权制度的固有缺陷和农业剩余劳动力的规模庞大等因素, 无论是从农业生产效率还是新型农业经营体系来看, 农业现代化水平仍然较低, 农业现代化成为“四化同步”的短腿。工业化发展也面临用工成本高涨压力与劳动力供需错配等问题。虽然2016年我国城镇化率已经达到57.4%, “乡土中国”向“城乡中国”转变, “城乡隔绝”向“城乡融合”转变*, 但转型期我国农业发展、乡村治理面临诸多不确定性。未来推进农地流转要更加注重与经济社会发展水平相适应, 特别是与工业化、城镇化成正比, 与农业现代化水平成正比 (何红卫, 2013) 。

(二) 农地流转要与农村劳动力转移相适应:基于农村劳动力双向流动的分析

在农村劳动力向农外转移方面, 从绝对数量看, 2008年全国农村外出务工劳动力人数为18165万人, 2015年达到23377万人。从规模看, 农村外出务工劳动力占农村总劳动力的比重持续扩大, 从2008年的34.8%上升到2015年的40.9%, 但增速下降, 且波动较大, 具体表现为:2008-2012年呈“W”型变化, 2013年急剧下降, 从2012的1.4%下降到0.7%, 2014年降为0.5%, 2015年继续下降到0.3%。这意味农村劳动力向外转移的潜力几乎殆尽。再考虑进城农民工的返乡趋势。在后发现代化的基本国情下, 中国无法确保农村近5亿剩余劳动力的稳定就业 (彭卫兵等, 2010) , 也无法提供足够的资金实现对农民工全方位的社会保障。低成本工业化和高成本城镇化双重约束导致农村劳动力呈“候鸟”型转移, 农民工身份转换滞后于职业转换, 无法真正退出农业 (“城镇化进程中农村劳动力转移问题研究”课题组, 2011) 。农村劳动力转移的不彻底性与不稳定性及由此导致的兼业经营, 在较长时期内会是常态。大规模进城务工劳动力到达一定年纪或在非农行业遭遇挫折后, 会选择返回农村。也就是说, 尽管农村外出务工劳动力规模庞大且仍在不断扩大, 但新增的农村外出务工劳动力数量极有可能被返乡意愿强烈的农民工数量抵消, 出现“逆库兹涅茨”现象, 这就意味留在农村务农的劳动力数量可能保持稳定甚至回升*。从这一点来看, 农地流转所要求的农村人地关系松动条件并没有那么乐观。

图1 2008—2015年我国农村劳动力转移情况 

在农村劳动力转移问题上, 既要关注农村劳动力向外转移的规模, 也要认识到进城农民工返乡的意愿与趋势。今后, 农地流转政策制定不仅要考虑农村劳动力向外转移过程的长久性, 还要考虑农村劳动力转移的不彻底性及可能的回流现象, 综合考虑农村劳动力双向流动后的变化情况。

(三) 农地流转要与农民的接受程度适应:基于农地流转的机会成本的分析

2014年, 由农户经营的耕地面积为11.61亿亩, 占87.36%, 农地流转的主体是农户。回溯我国农地流转制度的变迁可以发现, 农民对农地流转制度的认识是在肯定—否定—否定之否定过程中不断提高和上升。在市场环境和生产技术条件给定的情况下, 农户的目标在于其收入最大化 (许庆等, 2008) 。随着城镇化和农村劳动力转移, 农民增收渠道呈多样化, 农民收入结构发生了根本变化, 2013年农户家庭收入来源中工资性收入首次超过家庭经营性收入*。农民具有更多的生计选择, 对农地流转的态度主要视农地流转能否增加收入而定, 这涉及到农地流转的机会成本问题。由于地租的吸引力, 若农地流转租金高于务农收入, 则农户有激励转出土地放弃从事农业生产, 并选择进城务工。只有实现从事农业生产的收入基本等于甚至超过从事第二、三产业的平均工资水平, 农户才有意愿转入土地从事农业生产。另一方面, 即使是种植大户, 也并不必然会转入土地扩大经营规模, 因为扩大经营规模未必就能获得规模经济, 规模经营也有适度要求。种植大户转入或转出土地、不流转土地都有可能, 这取决于流转土地能否增加其收入。

五、跳出农地流转“内卷化”陷阱的出路

(一) 鼓励发展多种形式适度规模经营, 引领农地流转的“适度性”

我国农业不适合欧美等发达国家的大规模经营模式, 但即使“小规模”, 最低也要达到“经营有效、生活富裕”所必须的适度规模, 并创新发展多种形式的农业适度规模经营, 提升农业生产效率。 (1) 坚持以“三权分置”为指导, 加快农地流转步伐。落实集体所有权、稳定农户承包权、放活农地经营权, 以放活经营权为核心, 根据形势发展动态赋权, 让农地的各项细分权能落到实处, 释放土地的农业生产要素功能。 (2) 创新多形式适度规模经营。推动土地规模经营和社会化服务相结合, 因地制宜, 发展土地密集型、劳动密集型和资本密集型产品生产, 鼓励创新多种形式的农业适度规模经营。 (3) 通过要素流动与重新配置, 提高农业生产效率。以优化土地要素配置为抓手, 通过农地流转提高土地产出率、资源利用率、劳动生产率和全要素生产率, 推动农业规模化、集约化经营和现代农业发展。

(二) 促进小农户与现代农业发展有机衔接, 内生和外生同时发力促进农地有序、持续流转

(1) 坚持家庭经营的主体地位, 保护小农户的切身利益, 让小农户更多地分享产权制度改革红利, 让农民成为农村改革和农业现代化的参与者、受益者。 (2) 积极培育新型农业经营主体, 提供适当的鼓励政策和补贴, 为经营农业营造良好的环境。 (3) 规范、引导工商资本下乡, 建立完善工商资本下乡的资格审查、项目审批和风险保障金制度, 杜绝工商企业搞“非粮化”、“非农化”建设, 防止工商资本消灭小农、剥削小农。

(三) 建立健全农地流转治理体系, 降低农地流转中的综合成本

(1) 充分尊重农民的农地流转主体地位, 以尊重农民意愿、保障农民权益、保护农民收益分配作为推进农地流转的根本落脚点。 (2) 把农地流转与城镇化、乡村治理有效衔接起来, 加强村庄民主与村民自治, 适应农村劳动力转移, 发挥农地流转对农业、农民、农村转型的积极作用。 (3) 坚持市场和政府关系的准确定位。处理好政府和市场的关系, 润滑农地流转矛盾。政府主要在建章立制, 服务和监管上下功夫, 发挥各级政府和农业管理部门在土地流转中的保障作用;尊重基层创造, 充分调动基层服务和农户参与的积极性、主动性、创造性, 促进农户由“劝我流转”到“我要流转”。鼓励建立农地流转中介组织, 充分发挥市场在资源配置中的决定性作用, 营造农地流转的市场化环境。

——END

编者注：

• 本文转自： 匡远配、陆钰凤，我国农地流转“内卷化”陷阱及其出路，农业经济问题 2018,(09),33-43

• 注释、参考文献、关键词、英文摘要略，格式稍有调整

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